Una asociación público-privada (APP) en Panamá es un contrato de largo plazo entre una entidad pública y una sociedad privada para diseñar, construir, financiar, operar y mantener infraestructura o un servicio público, con reparto de riesgos entre ambas. El régimen está en la Ley 93 de 19 de septiembre de 2019, publicada en la Gaceta Oficial 28864-B, y en su reglamento, el Decreto Ejecutivo 840 de 31 de diciembre de 2020. Tres reglas ordenan la decisión de inversión: el proyecto debe valer al menos quince millones de balboas, el contrato no puede exceder treinta años prorrogables hasta diez más, y la iniciativa nace siempre del Estado.
Qué es una APP bajo la Ley 93 de 2019
El artículo 3 define la APP como un contrato de largo plazo en el que el contratista privado asume, total o parcialmente, el financiamiento de la construcción, operación y mantenimiento del activo público, junto con los riesgos del proyecto. No es una obra pagada contra avance: el contrato fija niveles de servicio y el pago puede vincularse a su cumplimiento.
El artículo 5 las divide según quién paga. Las autofinanciadas se recuperan con tarifas, peajes o cargos al usuario final. Las cofinanciadas requieren recursos del Estado, en transferencias, garantías o ambas. Además, el artículo 6 prohíbe el contrato de APP por debajo de quince millones de balboas (B/.15,000,000.00), con los municipios como única excepción.
Qué entidades y sectores aplican
El artículo 2 aplica el régimen al Gobierno Central, a las entidades autónomas y semiautónomas del Sector Público No Financiero, a los municipios y a las sociedades mercantiles en las que el Estado tenga al menos el 51 % del capital social. Excluye, entre otras, a la Autoridad del Canal de Panamá, la Caja de Seguro Social y el IDAAN, y deja fuera por materia la seguridad pública, la salud médica, la educación oficial y la extracción de minerales metálicos.
Según el artículo 7, los proyectos solo se originan por iniciativa pública y deben figurar en el Plan Quinquenal de Inversiones o en la lista que elabore el Consejo de Gabinete. El artículo 18 añade un techo fiscal: no se autorizan nuevos proyectos cuando los compromisos firmes y contingentes acumulados del Sector Público No Financiero excedan el 7 % del producto interno bruto.
Quién aprueba un proyecto de APP
El ente rector del artículo 10 lo integran los ministros de la Presidencia, de Economía y Finanzas, de Obras Públicas, de Comercio e Industrias y de Relaciones Exteriores, más el contralor general con derecho a voz. La Secretaría Nacional de APP (artículo 12), adscrita al Ministerio de la Presidencia, es su unidad de apoyo técnico.
Para ser elegible, el proyecto necesita el informe técnico del artículo 27: análisis social, costo-beneficio, distribución de riesgos, factibilidad y evaluación ambiental preliminar.
La licitación y el contrato
En lo no regulado por la Ley 93, el artículo 28 remite supletoriamente a la Ley 22 de 2006, de contrataciones públicas. El procedimiento del artículo 37 opera en dos etapas: la convocatoria se publica con no menos de treinta días hábiles de antelación, primero se evalúa la propuesta técnica bajo la modalidad «cumple / no cumple» y después se abren las económicas.
El artículo 39 obliga al adjudicatario a constituir una sociedad de propósito específico en Panamá, que pasa a ser la titular del contrato. En las APP cofinanciadas los recursos se administran mediante un fideicomiso panameño cuyo fiduciario requiere licencia de la Superintendencia de Bancos conforme a la Ley 21 de 2017.
| Parámetro | Regla | Base legal |
|---|---|---|
| Valor mínimo del proyecto | B/.15,000,000.00 | Artículo 6 |
| Origen del proyecto | Solo iniciativa pública | Artículo 7 |
| Plazo máximo | 30 años, prorrogable hasta 10 | Artículo 65 |
| Inicio del plazo | Refrendo de la Contraloría General | Artículo 65 |
| Tope fiscal global | 7 % del producto interno bruto | Artículo 18 |
| Vehículo contractual | Sociedad de propósito específico | Artículo 39 |
Qué hace el bufete en cada fase
El artículo 38 exige veintiún elementos mínimos en el contrato: matriz de riesgos, niveles de servicio y mecanismo de resolución de disputas, entre otros. Ahí se concentra el trabajo de nuestros abogados de asociaciones público-privadas en Panamá.
- Estructuración jurídica: negociar un reparto equilibrado de riesgos y verificar el cumplimiento ambiental, laboral y regulatorio.
- Mitigación de riesgos: anticipar cambios regulatorios y actos sobrevinientes, y negociar cláusulas de fuerza mayor y compensación.
- Financiamiento y garantías: estructurar el fideicomiso, las fianzas del artículo 42 y los derechos de los acreedores, incluida la prenda especial del contrato (artículo 82).
- Participación en el proceso: preparar la propuesta y revisar el pliego. La experiencia en licitaciones públicas en Panamá aplica aquí, porque la Ley 22 de 2006 opera de forma supletoria.
Cómo se resuelven las controversias
El artículo 76 obliga a incluir una etapa de trato directo. Si no prospera, las discrepancias van a un panel técnico, que emite una recomendación no vinculante en treinta días calendario (artículo 77), o directamente a arbitraje. Según el artículo 78, la ley del proceso arbitral es la panameña, la sede es la ciudad de Panamá y el idioma el español, algo que conviene trabajar con abogados de arbitraje internacional en Panamá.
Preguntas frecuentes
¿Puede un privado proponer un proyecto de APP?
No bajo la Ley 93 de 2019. El artículo 7 exige que se originen por iniciativa pública y estén en el Plan Quinquenal de Inversiones o en la lista del Consejo de Gabinete.
¿Cuánto puede durar un contrato de APP?
El artículo 65 fija un máximo de treinta años, prorrogable hasta diez más, y admite hasta cinco años adicionales por retrasos imputables a la entidad pública. El plazo corre desde el refrendo de la Contraloría General de la República.
¿Y las concesiones anteriores a la Ley 93?
El artículo 87 dispone que todo contrato de concesión de obra pública perfeccionado antes de la promulgación de la ley se rige por las normas vigentes en ese momento.
¿El reglamento sigue siendo el de 2020?
Sigue vigente, pero modificado. Según la Secretaría Nacional de APP, lo modifican el Decreto Ejecutivo 119 de 27 de abril de 2023 y el Decreto Ejecutivo 58 de 26 de junio de 2025.
En resumen
El régimen panameño de APP está bien delimitado: piso de quince millones de balboas, iniciativa exclusivamente pública, aprobación ministerial, licitación en dos etapas, sociedad de propósito específico obligatoria y arbitraje con sede en Panamá. Cada regla se traduce en decisiones contractuales que se toman una sola vez y duran décadas. Si evalúa participar en un proyecto bajo la Ley 93 de 2019, hable con nuestro equipo de APP en Panamá antes de comprometer capital.